Das Ende der Souveränität? Politik und Internet zwischen Selbst-, Re- und Ko-Regulierung

Volker Leib

Vortrag für die 1. Tagung des ICANN-Studienkreises
Leipzig, 30.-31.03.2000


1 Regulierungsaufgaben und Regulierungsebenen im Internet

Die Regulierung des Internet wirft Fragen auf, die generell das Verhältnis von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft in einer immer stärker globalisierten Welt betreffen. Dieser Vortrag behandelt nicht speziell die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), sondern verschiedene Aspekte, die das Verhältnis von Politik und Internet betreffen.
Regulierung im weiteren Sinne ist praktisch allgegenwärtig. Regulierung wird hier verstanden als mehr oder weniger formelle Abstimmung von Akteuren, worunter rechtliche Regelungen fallen, aber auch informelle Koordination. Wozu dient Regulierung und inwieweit ist sie notwendig? Diese Frage kann nicht eindeutig und für immer beantwortet werden, sondern muß im politischen Willensbildungsprozeß ausgehandelt werden. Es gibt aber einige allgemeine Grundsätze der Regulierung, die hier kurz vorgestellt werden sollen. Regulierung erfolgt aus ökonomischen und politischen Gründen. Die ökonomische Regulierung zielt in erster Linie darauf, Marktversagen zu verhindern und Wettbewerb zu erhalten. Marktregulierung ist notwendig, denn sich selbst überlassene Märkte vermachten, neigen zu Kartell- und Monopolbildung und damit zur Selbstauslöschung des Wettbewerbs. Weitere Regulierungsaufgaben bei Marktversagen liegen in der Regulierung von natürlichen Monopolen, der Belastung von Kosten gemäß dem Verursacherprinzip (z.B. im Umweltschutz) und dem Ausgleich asymmetrischer Informationen zwischen Produzenten und Konsumenten (z.B. Verbraucherschutz). Die Grenzen zu politischer Regulierung sind fließend. Grundsätzlich kann man sagen, daß politische Regulierung der Sicherstellung gesellschaftlicher Wohlfahrt und der Minimierung von Risiken dient. Dazu zählen u.a. Arbeits- und Gesundheitsschutz, Mindeststandards für Produkte und Produktion aber auch der Bereich der Normung sowie die Vergabe von Lizenzen zur Verteilung knapper Güter.
Die größten Probleme der Regulierung liegen in der Beziehung von Regulierern und Regulierten und deren konkreten Ausgestaltung. Der ideale Regulierer ist allwissend und neutral - leider verfügen wir auf Erden nicht über solche Regulierungsinstitutionen. In der Praxis steht der Regulierer vor dem Dilemma, daß effektive Regulierung nur bei kooperativem Verhalten der betroffenen Branche möglich ist, denn die Unternehmen kennen ihre Verhältnisse immer besser als der Regulierer, der auf die Herausgabe von - korrekten - Informationen angewiesen ist. Außerdem besteht die Gefahr des "regulatory capture", also der Vereinnahmung des Regulierungsakteurs durch die zu regulierende Industrie. Weitere Probleme liegen in der Kompetenzausstattung, in der (Un-)Genauigkeit der Zielvorgaben und in den Ermessensspielräumen des Regulierers. Eine Regulierungsinstitution steht zwangsläufig im Spannungsfeld von Autonomie und Kontrolle, was letztlich die Frage nach der demokratischen Legitimität von Regulierungsentscheidungen aufwirft.

Einige der genannten Aufgaben und Probleme der Regulierung finden sich auch im Bereich des Internet wieder. Die Funktionsweise des Internet läßt sich in verschiedene Schichten auftrennen. Das Open Systems Interconnection (OSI)-Referenzmodell sieht zwar sieben Schichten vor, aber im Zusammenhang mit Regulierungsfragen genügt ein vereinfachtes Modell mit drei Schichten:

Auf allen diesen Schichten gibt es spezifische Koordinierungs- und Regulierunsaufgaben, die von unterschiedlichen Akteuren und institutionellen Arrangements bewerkstelligt werden. Auf der physikalischen Ebene müssen Frequenzen und Satellitenplätze vergeben werden und Wegerechte für die Kabelverlegung geregelt werden. Auf der Transport- und Vermittlungsschicht ist die Vergabe von Internet-Adressen und Domain Names sowie der Betrieb des Domain Name Systems zu regeln. Eine ebenfalls wichtige Rolle auf der mittleren Schicht spielt die Standardisierung der Kommunikationsprotokolle TCP/IP. Auf der Anwendungsschicht liegen Regulierungsprobleme in den Bereichen Urheberrecht, strafbare Inhalte, Datenschutz und Datensicherheit, um nur einige Beispiele zu nennen.
Mit der Aufzählung solcher Regulierungsaufgaben ist noch nichts darüber ausgesagt, wie und von wem diese Aufgaben erledigt werden. Prinzipiell sind dafür sehr unterschiedliche Institutionen und Regime möglich.
Die Auftrennung in Schichten ist für Analysezwecke gut geeignet, läßt sich in der Praxis jedoch nicht konsequent durchhalten. Das Schichtenmodell weist in der Praxis Durchbrechungen auf. Gerade das vieldiskutierte Domain Name System ist ein Beispiel dafür. Das Domain Name System ist der auf der Anwendungsschicht sichtbare Teil der Vermittlungsschicht. Der Nutzer verwendet in seiner Anwendung die Domain Names, die sozusagen die Spitze des Eisbergs einer komplexen, global verteilten Auskunfts-Datenbank sind, durch welche die Rechner im Internet einfach aufgefunden und angesteuert werden können. Die Domain Names haben sich von bloßen Gedächtnisstützen, als die sie einst eingeführt wurden, zu Aushängeschildern im Internet und Kernpunkten der "Online-Identität" entwickelt, auf die Namens- und Markenrechte angewendet werden.
Angesichts der steigenden Bedeutung und der vielen Rechtsstreitigkeiten um Domain Names scheint im Hinblick auf den begrenzten Auftrag der ICANN eine Bemerkung angebracht: Es ist fraglich, ob sich die Beschränkung auf die rein technische Koordination und das Management von Internet-Adressen und Domain Names, wie sie die Satzung der ICANN vorsieht, in der Praxis lange durchhalten läßt. Im Ergebnis ist es dabei gleichgültig, ob die ICANN von sich aus versuchen wird, ihren Zuständigkeitsbereich auszudehnen oder ob sie von externer Seite gedrängt werden wird, weitere Aufgaben zu übernehmen. Daß ICANN weitere Kompetenzen zuwachsen ist nicht unplausibel, wenn man den Möglichkeitsraum effektiver Regulierung des Internet betrachtet. ICANN entwickelt sich sich zum Zentrum eines Internet-Regulierungsregimes, in dem viele heterogene Akteure mitwirken - heterogene Akteure hinsichtlich ihres öffentlichen oder privaten Status, ihrer non-profit oder for-profit-Ausrichtung oder ihres Wirkungskreises auf nationaler, supranationaler oder subnationaler Ebene.
Probleme für die Erfüllung von Regulierungs- und Koordinierungsfunktionen im Internet ergeben sich daraus, daß das Internet ein globales Netz ist, das sich nicht an Staatsgrenzen hält. Aufgrund seiner Tradition als Netz der Wissenschaft und Forschung wurden die Architektur und die Funktionsweise des Internet nicht national ausgerichtet, denn Wissenschaft war immer schon universal. (In gewisser Weise war die Wissenschaftssprache Latein das TCP/IP des Mittelalters.) In der Wissenschaft ist es nützlich und unproblematisch, daß der nächste Webserver immer nur einen Mausklick entfernt ist. Erst durch die Kommerzialisierung des Internet wurde zum Problem, daß die Server in verschiedenen Hoheitsgebieten stehen können.
Wird sich in Zukunft das Internet immer stärker an nationale Grenzen und Grenzen von Wirtschaftsregionen halten oder trägt das Netz zur Durchlöcherung von Grenzen bei? Anders formuliert: Unterwirft die staatliche Souveränität das Internet oder untergräbt das Internet die staatliche Souveränität?


2 Das Ende der Souveränität?

Souveränität - das bedeutet zunächst einmal die unbeschränkte Handlungsfähigkeit des Staates nach innen, also die generell mögliche Ausübung staatlicher Herrschaft in einem abgegrenzten Hoheitsgebiet und somit auch die Ausübung staatlicher Regulierung. Eine notwendige Voraussetzung für die politische Umsetzung der Gebietshoheit ist die Undurchlässigkeit (Impermeabilität) der Staatsgrenzen. Seit Jahrzehnten erleben wir, hauptsächlich bedingt durch die technische Entwicklung, daß mobile Faktoren zunehmen und Grenzen überwinden, so daß Grenzen immer durchlässiger werden. Aber nicht nur Wirtschaft und Gesellschaft verändern sich durch den technischen und sozialen Wandel, auch die Politik verändert sich. Im Inneren findet Kooperation zwischen Staat und gesellschaftlichen Akteuren statt, was als "Verhandlungsdemokratie" und "kooperativer Staat" bezeichnet wurde. Nach außen hat die zunehmende internationle Interdependenz die Grenzen von Innen- und Außenpolitik verwischt, so daß bereits Ende der 60er Jahre von der "anachronistischen Souveränität” gesprochen wurde.
Trotzdem gibt es keine totale Entgrenzung, sondern vielmehr einen Funktionswandel von Grenzen, der vor allem durch die unterschiedliche Kontrollierbarkeit grenzüberschreitender Transaktionen bedingt ist, aber auch vom politischen Willen, Grenzen einzureißen. Da Kapital als sehr mobiler Faktor leicht transferiert werden kann, sind die Finanzmärkte in der Globalisierung am weitesten fortgeschritten. Ähnliches ist für alle Produkte zu erwarten, die sich in Bits und Bytes übersetzen und per Internet übertragen lassen - im Ansatz beobachten wir diese Entwicklung bereits heute. Anders hingegen ist die Lage bei physischen Waren und Personen, die weniger mobil sind und relativ leicht Grenzkontrollen unterzogen werden können.
Systeme, die "Grenzkontrollen" innerhalb des Internet einrichten wollen, wie jüngst ein System der phonographischen Industrie, haben zum Ziel, Rechtsräume in den Cyberspace zu übertragen, d.h. im Grunde genommen das Konzept souveräner Nationalstaaten mit kontrolliert durchlässigen Grenzen im Internet einzuführen. Auch wenn solche Instrumente für die Masse der Nutzer ein Hindernis darstellen, so sind sie für eine - nicht unbedingt kleine - Gruppe von Internetnutzern zu umgehen. Der Ansatz, in den Fluß der Daten einzugreifen, ist im Internet nur mit einem Aufwand möglich, der in keinem Verhältnis zum tatsächlichen Implementierungsgrad einer Maßnahme steht. Virtuelle Grenzkontrollen sind prinzipiell möglich, aber in offenen Gesellschaften praktisch kein gangbarer Weg. Nationale politische Akteure, aber auch die Industrie müssen sich darauf einstellen, daß das Internet ein globales, hoch wandlungsfähiges und flexibles Computernetz ist, bei dem die Nutzer selbst Anwendungen programmieren und verteilen können, so daß es nur eine Frage der Zeit ist, bis per Software realisierte Regulierung umgangen werden kann.
Die Politik steht dem Internet jedoch nicht machtlos gegenüber. Grenzenlose Kommunikation über das Internet als eine Spielart der Globalisierung bedeutet einen Souveränitätsverlust für die Nationalstaaten, aber nicht das Ende der Souveränität. Staaten haben auf die Internationalisierung der Politik mit der Bildung von internationalen Organisationen und Regimen reagiert. Trotz aller Schwierigkeiten des Regierens jenseits der Nationalsstaaten ist auf suprastaatlicher Ebene im 20. Jahrhundert ein dichtes Geflecht von internationalen Beziehungen und Institutionen entstanden. Neuerdings werden national wie international verstärkt private Akteure in die Politik eingebunden, wodurch Politiknetzwerke und neuartige Strukturen von "Governance” entstanden sind und entstehen. Politik findet in vielfältigen institutionellen Arrangements statt. Effektive Internet-Politik muß im wesentlichen suprastaatlich organisiert werden, kann aber für die Implementation der Politiken sowohl auf unterschiedliche Ebenen als auch auf unterschiedliche private, öffentliche und gemischte Formen zurückgreifen.


3 Das Spektrum der Regulierungsformen

Wir sind an einem Punkt angekommen, an dem man sich die verschiedenen Typen von Regulierung klarmachen muß, denn Begriffsverwirrung ist auch in der Regulierungsdiskussion ein Hindernis für Verständigung. Die Diskussion über die Regierbarkeit bzw. die Unregierbarkeit des Internet ist unpräzise, denn Regierungen sind per definitionem Staatsorgane, die leitende Funktionen in einem politischen System übernehmen. Was in solchen Diskussionen zur Sprache kommt, ist die Frage, ob das Internet von staatlichen Regierungen beherrschbar ist oder nicht. Die Frage nach der Beherrschbarkeit ist wiederum davon zu trennen, ob man im Falle der Beherrschbarkeit eine solche Beherrschung wünscht oder ablehnt.
Das Internet war nie unreguliert, sondern reguliert von Wissenschaftlern an Institutionen, die Verträge mit der US-Regierung hatten, und reguliert durch Benutzungsregeln, die sich die Wissenschaftler selbst gaben (Netiquette). Begriffliche Verwirrung kann dadurch entstehen, daß ”unreguliert” oft in dem Sinne gebraucht wird, daß keine staatliche Regulierung stattfindet. Genau besehen ist Regulierung jedoch der Oberbegriff, unter dem verschiedenste Regulierungsformen möglich sind. Die Bandbreite von Regulierungsformen erstreckt sich von staatlich-hierarchischer Regulierung bis zu privater Selbstregulierung, und darüber hinaus bis zum Endpunkt der Skala, zu reiner Marktkoordination. Innerhalb dieses Spektrums finden sich neben rein staatlichen und rein privaten Regulierungsformen viele Mischformen wie z.B. öffentlich-rechtliche Institutionen oder private Regulierung im staatlichen Auftrag oder regulierte Selbstregulierung.
Welches institutionelle Arrangement getroffen wird, ist in hohem Maße kontingent und historisch bedingt. Doch jenseits des jeweiligen Kontexts, der Akteurskonstellationen und Interessenlagen kann man sich theoretisch überlegen, ob es einen Zusammenhang zwischen den Institutionen der Regulierung und der zu regulierenden Materie gibt. Es ist sicher nicht so, daß jeweils nur ein Gleichgewicht existiert, also ein Königsweg optimaler Regulierung in einem bestimmten Fall. Ausgehend von demokratietheoretischen, normativen Standpunkten läßt sich mit aller Unschärfe die Eignung von Regulierungsregimen im Hinblick auf Repräsentation, Legitimität und "checks and balances” bestimmen. Nach demokratischem Grundverständnis gilt unter vielem anderem,
Unter diesen Gesichtspunkten kann z.B. die Regelung von Produkt- und Produktionsstandards eher durch Selbstregulierung der Industrie erbracht werden als die Regelung der Beziehung von Produzenten und Konsumenten, die eher einer staatlichen Regulierung bedarf.
Was die private Selbstregulierung angeht, so wird oft übersehen, daß diese kaum in Reinform vorkommt, sondern daß in den meisten Fällen
Es handelt sich in der Praxis in den meisten Fällen um Formen der Selbstregulierung "im Schatten der Hierarchie". Beim Internet ist dies meistens nicht anders, obwohl der Zugriff der Staaten auf das Internet schwierig und eventuell ineffektiv und ineffizient ist.
Internationale politische Regulierung steht vor vielfältigen Problemen, wie der Sinnlosigkeit von nationalen Alleingängen, dem Mangel an Sanktionsgewalt oder des Ausscherens einiger Staaten, die im Falle des Internet dann zu Surfer- und Serverparadiesen werden. Trotzdem sollten die Möglichkeiten internationaler Politik und Justiz vor allem innerhalb der OECD-Welt nicht unterschätzt werden. Aber die multinationalen Unternehmen - und in geringerem Maße die transnationale Zivilgesellschaft - verfügen in der entgrenzten Welt über einen Vorsprung an Handlungsfähigkeit, der zum Wohl wie zum Schaden der Allgemeinheit eingesetzt werden kann. Der Nutzen für die Allgemeinheit bildet die Meßlatte, die aus politischer Sicht an Initiativen privater globaler Selbstregulierung angelegt werden muß.

In diesem Beitrag kommt es auf Strukturbegriffe an, so daß Prozeßbegriffe und andere Wortschöpfungen, derer analytischer Gehalt wenig zur strukturellen Untersuchung beiträgt, kurz abgehandelt werden können.
Zunächst sind das die Begriffe "Deregulierung" und "Reregulierung". Deregulierung bezeichnet als Prozeßbegriff den Übergang von staatlichen Monopolen zu Wettbewerb zwischen privaten Unternehmen im Versorgungs- und Infrastrukturbereich. Deregulierung ist sozusagen die Tonika im Dreiklang Deregulierung, Liberalisierung und Privatisierung. Als politisch aufgeladener Begriff steht Deregulierung für die Wende zu angebotsorientierter Wirtschaftspolitik, die in den 80er Jahren in den USA unter Reagan und in Großbritannien unter Thatcher einsetzte. Im Zuge der Liberalisierung wurde offensichtlich, daß die Schaffung und Erhaltung von Märkten neue Regulierungsprobleme aufwirft, so daß nicht weniger, sondern eine andere Regulierung erforderlich ist. Dafür wurde der Begriff Reregulierung geprägt. Einem Buchtitel zufolge erfordern die liberalisierten Märkte nicht weniger, sondern sogar mehr Regeln: "Freer markets, more rules” heißt eine Monographie von Stephen K. Vogel, die sich mit der Regulierung in fortgeschrittenen Industriegesellschaften befaßt.

Der Begriff "Koregulierung" ist im Deutschen bis jetzt kaum gebräuchlich. In Frankreich wird von "corégulation” gesprochen, um die Eigenständigkeit des Staates und die Gültigkeit der Gesetze im Hinblick auf die traditionell selbstregulierte Welt des Internet hervorzuheben. Die französische Regierung hat ein Projekt ins Leben gerufen, durch das ein "organisme de corégulation” für das Internet in Frankreich gegründet werden soll. In der Kombination von staatlicher und privater Regulierung soll eine der Dienstevielfalt des Internet angepaßte Regulierungsstruktur entstehen, die die bereits bestehenden Institutionen der Medienregulierung einbezieht und auf einen ständigen Dialog der Akteure setzt.
In Australien wird "coregulation” mit etwas anderer Bedeutung verwendet. Dort taucht der Begriff in der Rundfunkregulierung auf und meint ein responsives und konsensorientiertes Regulierungssystem. In diesem System setzt die staatliche Regulierungsbehörde die Rahmenbedingungen für die Medienunternehmen. Sie bezieht bei der Entscheidungsfindung die Interessen und Wünsche der Bürger und der Industrie ein, und sie verpflichtet die Industrie zur Erarbeitung von Verhaltenskodizes.
Die Ansätze zu "Koregulierung" weisen also auf die Notwendigkeit verstärkter Koordination und Kooperation zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft hin. Aber erst im Konfliktfall kann sich erhärten, wie die Stellung der Akteure zueinander wirklich ist und wer sich letztlich durchsetzen kann. Insofern kann "Koregulierung" auch ein Ausdruck für ungeklärte Verhältnisse sein.


4 Das Internet zwischen nationalen Regulierungskulturen

Ein weiteres Problem, das sich bei der Regulierung des Internet stellt, liegt in den unterschiedlichen nationalen Traditionen und historisch gewachsenen Formen der Regulierung in den einzelnen Ländern. Auf der internationalen Ebene treffen verschiedene Regulierungskulturen aufeinander.
Die kontinentaleuropäische Tradition geht von der Regulierung durch Recht und über staatliche Eingriffsverwaltung aus. Beispiele hierfür sind das Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz und das Teledienstegesetz. Ein anderes deutsches Beispiel geht schon mehr in die Richtung regulativer Ordnungspolitik, wie wir sie aus den USA kennen, nämlich die relativ junge Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post. Die RegTP ist eine Bundesoberbehörde. Die Aufgabe der Behörde liegt darin, die Ziele des Telekommunikationsgesetzes zu verwirklichen, u.a. vergibt sie im Rahmen der Nummernverwaltung die Adressen in der Telefon-Welt. Als nachgeordnete Behörde unterliegt sie der Fach- und Rechtsaufsicht eines Ministeriums, hier des Wirtschaftministeriums. Das Ministerium kann der Behörde Weisungen erteilen. Die RegTP verfügt über eine relative Unabhängigkeit und nimmt in der Regel ihre Aufgaben selbständig wahr, sie ist aber Teil der staatlichen Verwaltung.
Anders in den USA. In den USA werden Regulierungsfunktionen traditionell von unabhängigen Kommissionen erfüllt. Ein Beispiel: Die Federal Communications Commission (FCC) ist eine der "independent regulatory commissions”. Der Präsident der USA ernennt die Kommissare, der Senat bestätigt die Ernennungen. Daß die Kommissionen nicht unpolitisch sind, zeigt sich darin, daß maximal drei der fünf Kommissare der gleichen politischen Partei angehören dürfen. Die Regulierungsagenturen verfügen über eigene Ressourcen, um ihre Aufgabe erfüllen zu können. Sie verfügen über quasi-exekutive, quasi-legislative und quasi-judikative Kompetenzen. Die Kommissionen werden aufmerksam von mehreren Seiten beobachtet: vom Präsidenten, vom Kongreß und von den betroffenen Interessengruppen. Sie sind durchaus umstritten. So wird den Kommissionen vorgeworfen, sie seien weder unabhängig noch erfüllten sie ihre Regulierungsfunktion, sondern sie seien vielmehr den Interessen der Großindustrie unterworfen. Vor allem deshalb haben Verbraucherschützer die Regulierer im Visier und kritisieren, daß diese mehr der Industrie nützten als der Öffentlichkeit. Diese Kritik kommt uns bekannt vor! Man könnte die These aufstellen, daß ICANN von vielen Amerikanern wie eine nationale Regulierungskommission wahrgenommen wird.
Wohlgemerkt, bei den genannten Beispielen handelt es sich um nationale Institutionen. Wenn nun Regulierung mit globalem Zuständigkeitsbereich institutionalisiert werden soll, treffen die verschiedenen Regulierungskulturen aufeinander, wie im Fall der ICANN-Gründung zu beobachten war. Man könnte ICANN als ein Vorhaben interpretieren, das amerikanische Regulierungsmodell auf die internationale Ebene zu übertragen. Natürlich kann der US-Präsident in diesem Fall nicht die Mitglieder des Board of Directors ernennen. Und wenn die Entscheidung, wer im Board sitzen soll, auch nicht die Entscheidung einer internationalen Regierungsorganisation sein soll, dann bleibt gar nichts anderes übrig, als der neuen Organisation einen privaten Status zu geben. Wie die bis jetzt geschlossenen Vereinbarungen zwischen ICANN und dem US-Department of Commerce zeigen, ist es in der Praxis bisher nicht so gekommen, daß tatsächlich private Selbstregulierung verwirklicht worden wäre. Es wird genau zu beobachten sein, wie die Situation der ICANN nach dem 30.09.2000 (dem Datum, zu dem der Rückzug der US-Regierung abgeschlossen sein soll) aussieht. Das Internet-Koordinationsregime, wie es sich im Moment darstellt, hat noch den Charakter delegierter Selbstregulierung mit prinzipiell bestehender Rückholbarkeit.


5 Fazit

Regulierung dient der Einführung von "Spielregeln" in die Beziehungen von sozialen Akteuren. Sie kann in vielen unterschiedlichen institutionellen Arrangements verwirklicht werden. Der Erfindungsgeist der Akteure ist schier grenzenlos, wenn es darum geht, unliebsame Regeln zu umgehen. Institutionen können deshalb nie für die Ewigkeit gebaut werden, sondern befinden sich, wie die Technik, und besonders die Internet-Technik, immer im Wandel. Dies gilt auch für ICANN und die gesamte Governance-Struktur des Internet.
Die Zeiten der Selbstregulierung des Internet durch die Wissenschaft sind unwiederbringlich vorbei. Die Verwendung des Internet als globale Basisinfrastruktur in Wissenschaft, Wirtschaft, Politik und Gesellschaft erfordert komplexere Steuerungsstrukturen als sie für ein reines Wissenschaftsnetz ausreichend waren. Ein florierendes, globales Internet braucht eher mehr denn weniger Koordination und Regulierung - allerdings nicht notwendigerweise staatliche Regulierung. Wichtig ist, welche Ziele die Regulierung hat - die Form kann variieren. Private Akteure streben normalerweise private Ziele an, öffentliche Akteure dagegen öffentliche, d.h. sie sind dem Gemeinwohl verpflichtet. Die Entwicklung des Internet gilt als Paradebeispiel dafür, wie Selbstregulierung zum Wohle aller (oder zumindest aller Internetnutzer) funktionieren kann. Daraus kann man jedoch nicht den Schluß ziehen, daß private Selbstregulierung generell vorzuziehen ist.
An den technischen und sozialen Innovationen, die das Internet ausmachen, kommt man in Regulierungsfragen nicht vorbei. Bei den sozialen Innovationen gilt vor allem der Standardisierungsprozeß der Internet Engineering Task Force weithin als Vorbild für sachorientierte, schnelle und trotzdem offene und partizipative Entscheidungsfindung. Im Vergleich dazu diskreditieren sich die oftmals von Industriepolitik und nationalen Eitelkeiten geprägten Prozesse internationaler technischer Koordination von selbst. Staatliche Akteure haben eine reformerische Bringschuld, wenn sie in der zivilgesellschaftlich geprägten Welt des Internet mitreden wollen.
Wenn man vom "Ende der Souveränität” spricht, kann man dies als Ende des westfälischen Systems der Nationalstaaten auffassen, nicht unbedingt als Ende der Souveränität, denn der Souverän ist in Demokratien letztlich das Volk. Insofern ist es vielleicht zutreffender, nicht vom Ende der Souveränität zu sprechen, sondern vom Ende des Politikmonopols des Staates. Es geht jedoch zu weit, wenn im Hinblick auf ICANN von globaler Demokratie und Weltregierung gesprochen wird. Vielleicht zeichnen sich in der institutionellen Koordination und Steuerung des Internet Verfahren ab, die über den demokratisch verfaßten Rechsstaat hinausweisen. Bei der Erzwingung der Regeleinhaltung und der Sanktionierung von Regelverstößen verfügen wir bisher allerdings über wenig Alternativen zur Staatenwelt. Außerdem sollten die historisch im Kampf gegen Willkürherrschaft errungenen Vorzüge von Rechtsstaatlichkeit und spezialisierter Verwaltung nicht übersehen werden, trotz real existierender langwieriger Gerichtsverfahren und der rechtlichen Regelung kleinster Details.
Formalisierung ist nicht das gleiche wie Bürokratisierung. Man kann, wie Milton Mueller in seinem Artikel "ICANN and Internet governance", zu Recht befürchten, daß sich das ICANN-Regime zu einer Bürokratie auswächst, die der der Internationalen Telekommunikations-Union in nichts nachsteht. Formalisierung ist eine notwendige Voraussetzung für Transparenz und demokratische Kontrolle. Allerdings ist die Grenze zur Intransparenz schnell erreicht; die Grenze, jenseits derer die Nachvollziehbarkeit von Verfahren und Entscheidungen wegen zu hoher institutioneller Komplexität nicht mehr gegeben ist. Aber Unübersichtlichkeit ist generell ein Problem in hochgradig arbeitsteilig organisierten und ausdifferenzierten Systemen. Insofern ist das Internet in der Normalität angekommen.

Version 2.0; letzte Änderung: 04.04.2000
© Volker Leib
Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln
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